Projet du Groupe " Politique comparée " de l’AFSP
Contacts : Dominique Darbon, d.darbon@sciencespobordeaux.fr ; Isabelle Janin, i.janin@sciencespobordeaux.fr
Ce séminaire de lancement a été l’occasion pour les participants de confronter leurs travaux et de dégager des questionnements communs, en vue d’alimenter la réflexion jusqu’au prochain séminaire, qui se tiendra en juin dans les locaux du CERI à Paris.
Effectuons un retour sur ce premier séminaire :
1 — Ce que l’on peut dire des thèmes traités par les participants (p. 1)
2 — Ce qui ressort de la confrontation des travaux (p. 6)
3 — Ce qui est attendu des participants au prochain séminaire (p. 7)
Si l’on considère les papiers dans leur ensemble, on peut dire que tous traitent de près ou de loin de la convergence des politiques publiques.
Les angles choisis indiquent que les réflexions sont menées aussi bien sur les formes que sur les pratiques :
Les contraintes de changement sont contextualisées. On réfléchit sur :
Les enjeux abordés en filigrane sont :
Les indicateurs du changement (pris comme modèles, cadres, ou énoncés) sont toutes les références à :
Ceci étant dit, si l’on observe les formes, l’interdépendance des systèmes politiques et la convergence des politiques publiques, sous l’effet de la globalisation, ne font aucun doute.
La question fondamentale qui se pose alors, et qui nous servira de fil directeur, est la suivante :
Pourquoi et comment comparer alors même que les Etats contemporains convergent au prisme de leurs politiques publiques ?
C’est l’observation des pratiques qui semble justifier et orienter la mise en œuvre d’une démarche comparative pour aborder le changement et les réformes dans la gestion publique.
En effet, adopter une démarche comparative pour saisir la réalité, la profondeur et les modalités du changement permet de repérer ce qui diffère au-delà de cette tendance lourde à la convergence (donc convergence mais pas homogénéisation, cf. Hakim Aïssaoui), et ainsi de dépasser toute forme de stato-centrisme ou d’européano-centrisme (cf. Sophie Enos-Attali, Alexandra Jönsson, Elizabeth Sheppard ; Christophe Sohn, Yves Palau).
Nous avons là deux axes de lecture des interventions :
Ensuite, poser la question de la pertinence de la mise en œuvre d’une démarche comparative dans un contexte de convergence des politiques publiques, ou en quelque sorte d’universalité du changement dans la gestion publique, implique encore autre chose : s’interroger sur les temporalités.
Cf. diachronie (Nicolas Péjout ; Cécile Perrot ; Thierry Vircoulon ; Sophie Enos-Attali, Alexandra Jönsson, Elizabeth Sheppard), combinaison des approches diachronique et synchronique (Stéphane La Branche ; Anne-Sophie Hardy), approche sociétale et historique de la comparaison (Cesare Mattina).
Comment comparer des objets " fuyants " ou " mouvants ", qui se définissent " chemin faisant " ? Cette question constitue un troisième axe de lecture, sur le traitement des temporalités du changement.
Enfin, si l’observation des formes indique une convergence, que vient nuancer celle des pratiques, se pose la question de l’exportabilité des concepts d’analyse.
Cf. interrogation sur la pertinence de l’exportation de concepts construits pour analyser des situations essentiellement ouest-européennes dans des contextes marqués par un faible pluralisme politique, voire par l’autoritarisme (Julie Devineau), exportabilité des instruments d’analyse forgés pour des contextes essentiellement occidentaux et démocratiques (Gilles Dorronsoro et Elise Massicard), exportabilité des concepts (Cesare Mattina), étude de la théorie de la " cartellisation " à l’épreuve des PECO puis retour d’analyse sur pays occidentaux (Antoine Roger), comment comparer dans un contexte de mondialisation ? (Stéphane La Branche).
Cette question constitue une quatrième piste de réflexion, sur la pertinence des transferts de méthodologies pour étudier le changement.
A partir de ces 4 pistes de réflexion qui se dégagent de la lecture des papiers proposés à l’occasion de ce séminaire de lancement, précisons les contributions de chacun à l’étude du changement et des réformes dans la gestion publique à l’épreuve de l’analyse comparée.
L’idée de réforme semble partout se confronter à celle de limitation de la souveraineté étatique et de construction de modèles ou transferts cognitifs et institutionnels. On retrouve cette perception chez Cécile Vigour dans son analyse de la réforme de la justice dans trois pays européens (Belgique, Italie, France). Il semble y avoir une tendance lourde, une pesanteur sociale qui contraint les acteurs à la réforme. Comme l’écrit Cécile Vigour : " En effet les pays occidentaux sont confrontés à des problèmes similaires, et quels que soient les événements qui servent de catalyseurs aux réformes à l’interface entre les sphères juridique et politique, les projets renvoient manifestement à des tendances lourdes dépassant le cadre national, qu’il convient d’identifier avec plus de précision ". Ce que Cécile Perrot (politique publique sud africaine de l’enseignement supérieur 1994-2004) exprime à travers l’expression " contexte international de restructuration en profondeur " qui marquerait les expériences nationales ou locales. Et ce que finalement Sophie Enos-Attali, Alexandra Jönsson et Elizabeth Sheppard testent à travers l’idée de convergence des politiques publiques dans l’UE. Comment expliquer cette convergence identifiable sur tous les terrains étudiés par les intervenants : par des jeux d’acteurs, par les apprentissages sociaux (social learning), par les captations réalisées par des communautés d’intérêts ou de conceptions (epistemic communities), par des phénomènes de prise de contrôle des marchés de la réforme dans des arènes, forums et espaces déterminés… Y a-t-il même convergence ou simplement simulacres de convergences, l’importation formelle étant compensée par des processus d’appropriation déviants ?
L’idée que la comparaison ne se réduit pas aux cadres des Etats-nations mais est susceptible d’intéresser tous les niveaux de territoires, ou pour reprendre une expression de nos collègues géographes de se décliner selon des scalairités variables (ce qui revient d’une certaine façon à relire la thématique de la multilevel governance), paraît particulièrement pertinente. Comme le note Cesare Mattina, la comparaison n’est pas réductible à la confrontation de deux espaces territoriaux éloignés et notamment de deux espaces marqués par des légitimités différentes. Elle n’existe qu’à travers une construction d’objet qui va consister à confronter les traitements réalisés d’un même objet ou d’une même thématique dans des environnements différents. Sommes-nous si loin de la définition de la démarche comparative chez Durkheim comme un ersatz de la réplication de l’expérimentation en sciences exactes ? La présence de deux tubes à essai ne signifie pas comparaison, pas plus que les corps contenus dans ces tubes. C’est l’hypothèse renfermée dans le tube à essai qui fait comparaison.
Comparer c’est donc construire… mais c’est donc aussi déconstruire et notamment interpréter ce que peuvent signifier ces mouvements généralisés de réforme qui semblent toucher de si nombreux espaces, ces constitutions de modèles au sens de référents ou d’objet offert à l’imitation. La comparaison dans l’espace de l’UE peut-elle suivre les mêmes hypothèses méthodologiques que la comparaison entre celui-ci et d’autres espaces, dès lors que la spécificité européenne, qui impose un dénominateur commun (ne serait-ce que via l’acquis communautaire…), modifie la lecture de la comparaison. Parler de policy style (par contraste par exemple avec les " effets sociétaux ", ou les " contrastes dramatiques ") dans l’UE ne revient-il pas finalement à admettre que la comparaison " majeure ", celle qu’on pourrait appeler " interétatique " dans un autre contexte, ne porte que sur les marges, et à avaliser le principe de la convergence
L’analyse que propose Yves Palau du changement en matière de gestion publique à partir de travaux menés en France et conduisant à affirmer que la réforme n’est pas remise en cause de la puissance publique mais déploiement de nouvelles relations non plus conflictuelles mais contractuelles et en complémentarité entre les différents acteurs, n’exprime t-elle pas l’un des référents les plus globalement acceptés comme modèle aujourd’hui ? Cette notion de modèle se retrouve chez David Garibay (la diffusion des modèles de gestion locale dans les villes gouvernées par les partis de gauche en Amérique latine), qui se propose de croiser diffusion du modèle, contraintes réformistes internationales et pratiques locales de changement. La notion de modèle se retrouve à nouveau chez Nicolas Péjout.
La démarche proposée par Antoine Roger, visant à discuter de la pertinence d’une interprétation théorique des mutations des partis politiques en Europe, correspond à la perspective dressée par Cesare Mattina. On ne compare pas des espaces mais bien des hypothèses, des interprétations, des faits sociaux en les confrontant à leurs équivalents théoriques tels que construits eux-aussi ailleurs. " Faire voyager les concepts, les objets, les hypothèses " ce n’est pas les dépayser comme on dirait d’une affaire judiciaire dont on éloignerait le lieu de traitement, mais les relire par rapport aux constructions sociales qui prennent le même sens ailleurs. C’est faire glisser les hypothèses préalables pour lire leurs déclinaisons spatiales et temporaires, c’est inscrire la lecture du social dans l’espace et dans le temps pour en percevoir à la fois l’irréductible et l’immuable, le permanent et le volatile.
Comment comprendre la réforme dans sa dimension comparée lorsqu’on l’appréhendera comme nous l’enseignent la théorie de la décision, la sociologie des organisations et les politiques publiques comme se définissant " chemin faisant " pour reprendre l’expression d’Andy Smith et de Jean Joana ? Comment mener une comparaison sur un objet éminemment changeant ? Ne retrouve-t-on pas cette idée finalement dans le papier de Sophie Enos-Attali, Alexandra Jönsson et Elizabeth Sheppard, qui notent à propos de trois analyses sectorielles différentes des phénomènes constants de convergences en processus et en résultat (clairement à distinguer) mais précisent qu’il n’y a pas de modèle utilisé ex ante ? Est-ce un effet méthodologique qui les prive de percevoir le modèle (qu’on voit revenir par ailleurs à la fin de leur projet) ? Ou est-ce simplement que le modèle est susceptible de ne pas être exprimé parce qu’il est constitué comme référentiel, comme manière d’apprentissage comme langage commun à des acteurs déterminants dans leur secteurs faisant les apprentissages de ce qui fait sens dans les mêmes forums et arènes au point de s’ériger en epistemic communities ? Bref, le modèle n’est pas matérialisé ; il est cadre d’action pour l’action…
La comparaison a-t-elle encore un sens notamment lorsqu’on pense la réforme, le changement, dans un village-monde, dans le " glocal ", dans ces configurations particulières dans lesquelles le plus local est lui-même déjà expression partielle et partiale du global ? Voici une question que se posent tous les auteurs (Christophe Sohn ; Stéphane La Branche…) et qui est décisive pour comprendre ce qu’est la comparaison si le changement n’est autre que la diffusion des transferts. La comparaison spatiale a-t-elle un sens lorsque la concurrence se fait plus entre communautés de penser / pensées (epistemic communities) en partie déterritorialisées qu’entre espaces de production ? Comment comprendre et comparer le changement de politiques en matière de politique urbaine, de réforme des fonctions publiques, de lutte contre le sida, de droit des femmes, sans passer par cette déterritorialisation et les ruptures au sein d’un même espace qu’elle engendre entre groupes internationalisés et groupes sociaux inscrivant leurs enjeux de manière purement locale ? (Christophe Sohn)
Comment expliquer, notamment en matière de politique publique, la faible exportation de cette méthodologie dans les pays non occidentaux développés, comme le remarquent Gilles Dorronsorro et Elise Massicard pour la Turquie et d’autres participants / contributeurs ? L’utilisation des méthodologies et paradigmes d’analyse pour l’essentiel forgés dans les pays occidentaux développés est-elle possible ? Gilles Dorronsorro souligne des déclinaisons significatives, quatre spécificités turques présidant à l’usage d’un appareillage théorique de politique publique. Qu’en est-il hors de la zone développée européenne ou de proximité européenne ? Les outils développés dans l’analyse des politiques publiques ne supposent-ils pas des formes de relations entre les appareils étatiques et les organisations sociales très spécifiques ? Julie Devineau s’interroge de manière proche mais à partir d’un autre paradigme sur " la pertinence d’exporter des concepts construits pour analyser des situations essentiellement ouest-européennes dans des contextes marqués par un faible pluralisme politique voire par l’autoritarisme " (Amérique Latine, Mexique). Voici quelques questions qui sont soulevées par la proposition de Stéphane La Branche qui pose la question classique de l’irréductibilité et de l’universel mais l’intègre dans un contexte de mondialisation qui vient singulièrement brouiller les catégories en rompant la facilité territoriale. L’auteur propose de compenser cette difficulté en conduisant en parallèle analyses synchroniques et diachroniques. C’est déjà la question des temporalités sociales différenciées au sein d’un même processus de changement, sur un même territoire et entre secteurs, validant les comparaisons inter-sectorielles nationales ou interrégionales (cf. Cécile Vigour (justice) ; Julie Devineau (Mexique)…).
La question de l’articulation des différentes séquences temporelles du changement est posée très clairement par Nicolas Péjout. Le changement regroupe un ensemble de dynamiques, de secteurs et d’objets dont les réactivités et les temporalités sont fortement différenciées. Cette question ancienne et classique de la temporalité dans la comparaison ne pose pas simplement la question de la différenciation des méthodes diachroniques et synchroniques. C’est bien au-delà la question des temporalités sociales à la Georges Gurvitch et sectorielles à la manière des politiques publiques qui se trouve posée : comment mener des comparaisons du changement sans entrer dans ses ruptures et tensions de temporalités ? Peut-on par exemple pour reprendre les cas turc ou africains valider le changement à l’aune d’un espace infranational donné (l’espace central) ou prendre en compte l’ensemble social théorique destinataire du changement ?
Les questions soulevées par la préparation de ce premier séminaire ne manquent pas. Elles concernent aussi bien des aspects méthodologiques que sémantiques. Elles associent des questions portant sur la nature et la stabilité du phénomène identifié pour la comparaison et des interrogations portant sur la pertinence respective des comparaisons spatiales et temporelles.
Quid de la discussion menée au cours de ce séminaire de lancement sur la base de ces différentes contributions ?
La discussion s’est engagée sur plusieurs fronts qui interrogent le changement et les réformes dans la gestion publique à différents stades de l’analyse : réalité et profondeur ? causalité et diffusion ? mise en œuvre et réception ?
Réalité et profondeur ?
Tout d’abord, réfléchir sur le changement ne signifie pas que l’on postule que le changement a eu lieu. En soulignant, par exemple, dans quelle mesure la rhétorique du changement en Afrique du Sud représente une prime à la réélection pour l’ANC - figure dès lors de l’entrepreneur du changement perpétuel - (David Garibay), il s’agit bien de s’interroger sur la réalité et la profondeur du changement. En ce sens, il a également été souligné que le changement avait été exagéré en ce qui concerne les politiques de l’eau en Afrique du Sud (David Blanchon). D’un point de vue méthodologique, une telle posture amène tout naturellement à se demander quel intérêt il y aurait à utiliser la notion de gouvernance pour rendre compte des situations où finalement rien n’a changé dans les rapports de pouvoir (Julie Devineau).
Causalité et diffusion ?
S’il s’avère qu’il y a bien changement, il convient de s’interroger sur sa causalité (Olivier Dabène). On peut se demander comment l’on passe de " changer la politique " à " changer les politiques ", et comment le pouvoir en place le justifie (David Garibay). Ces questions n’ont pas la même résonance selon que l’étude concerne des pays " en transition ", marqués par une fluidité politique extrême, ou certains pays de l’Union européenne que l’on peut qualifier d’espaces stabilisés (Olivier Dabène). Au final, c’est bien l’articulation entre polity (mode d’organisation du pouvoir), politics (lutte pour la détention du pouvoir), et policy (action produite par le pouvoir), qui sous-tend la réflexion entreprise dans le cadre du projet sur la pertinence et la mise en œuvre d’une démarche comparative.
Quid, enfin, du rôle des communautés épistémiques ? L’existence d’epistemic communities est mise en avant dans les études sur l’Union européenne. Ainsi, la convergence des politiques publiques européennes ne se fait pas à partir d’un modèle ex-ante, mais sur la base de valeurs communes, selon un processus de production de sens par l’Union européennes à travers la constitution de communautés de sens partagé (Elizabeth Sheppard). Pour ce qui est de la diffusion du paradigme du community policing en Afrique du Sud, a été évoqué le rôle des forums de dialogue avec l’Union européenne, le Canada, ainsi que les séminaires réunissant des universitaires (Thierry Vircoulon).
Si ces phénomènes de diffusion peuvent être perçus à l’échelle globale, il n’en reste pas moins que le changement et les réformes s’opèrent dans divers espaces de sens — local, régional, national (Olivier Dabène), ce qui pose la question de leur mise en œuvre et de leur réception…
Mise en œuvre et réception ?
Dans les modalités de mise en œuvre du changement et des réformes, ce sont les capacités institutionnelles que l’on interroge. Cela nécessite de réfléchir sur les temporalités, pour relever par exemple le déphasage temporel qui existe entre la production juridique qui accompagne la réforme de la police en Afrique du Sud et les pratiques policières elles-mêmes (Thierry Vircoulon). Ces capacités institutionnelles sont à relier à la réception du changement et des réformes, que l’on peut décliner en questionnements sur les fenêtres d’opportunités et la diversité des groupes sociaux. Ainsi, la question qui se pose à l’ANC, sous la forte pression de la mondialisation, est la suivante : comment transformer le système d’enseignement en Afrique du Sud, caractérisé jusqu’en 1994 par une extrême fragmentation des dispositifs institutionnels (noirs, métis, blancs) (Cécile Perrot) ? Dans un autre contexte, celui du Mexique, quelles spécificités peut-on relever en fonction des groupes ethniques (Jean-Paul Deler) ? Il semble dans ce cas précis que la négociation se fasse dans les réseaux, avec une certaine étanchéité (Julie Devineau). Toujours dans le même ordre d’idées, mais cette fois en Turquie, il est souligné que l’impact néo-libéral dépend de la réception, favorable ou non, que lui réservent les coalitions sociales (Gilles Dorronsoro). En Pologne, c’est une coalition d’intérêts défavorable à la décentralisation et à la régionalisation qui en a empêché le processus jusqu’en 1988, où une nouvelle coalition d’intérêts, favorable, a permis de ce fait la diffusion du partenariat, modèle d’action publique requis pour l’octroi des fonds structurels (Hakim Aïssaoui).
Ce rapide exposé, qui ne prétend pas bien entendu à l’exhaustivité, nous permet de déterminer quelles doivent être les orientations du prochain séminaire.
Le séminaire de lancement, en tant que première étape obligée, celle de la prise de contact entre les participants, a rempli ses objectifs.
Toutefois, les questions d’ordre méthodologique n’ont été que peu abordées, alors qu’elles constituent le cœur même du projet tel qu’il a été lancé par le Groupe " Politique comparée " de l’AFSP.
Cf. la problématique développée dans l’appel à participation, consultable en ligne :
http://www.afsp.msh-paris.fr/activite/groupe/polcomp/polcomp.html.
Si les questions relatives notamment à l’exportabilité des concepts d’analyse, à la méthode inductive, aux temporalités, ou encore au niveau d’analyse pertinent ont été abordées par certains intervenants au cours du séminaire de janvier (Cesare Mattina ; Gilles Dorronsoro), elles n’ont pas été suffisamment développées dans la discussion. Nous devons tous y remédier afin que le projet puisse tenir ses objectifs de départ.
Dès lors, les participants au prochain séminaire sont invités à :