Module inaugural du groupe SPCA (Science politique comparée des administrations)

Etudier l’Union européenne en France : objets, paradigmes, méthodes
Analyzing the European Union in France : Objectives, Paradigms, Methods

Responsables scientifiques :
Alistair COLE (Université de Cardiff / Cevipof-IEP de Paris)
Jean-Michel EYMERI-DOUZANS (IEP de Toulouse, Laboratoire des sciences sociales du politique - LaSSP)

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Créé récemment par l’AFSP, le nouveau Groupe de travail " Science politique comparée des administrations " tient sa réunion inaugurale dans le cadre de ce module.

Pourquoi un Groupe " Science politique comparée des administrations " ?

Maintes raisons justifient la mise en place de ce Groupe. La principale est qu’au rebours d’une longue période où " la science politique française (fut) oublieuse de l’administration publique " (Françoise Dreyfus), les années récentes sont marquées par une floraison de recherches. La science politique française des années 1960-70 n’avait guère accordé d’attention aux administrations. Cet état de fait se comprend à la fois comme le produit d’une émancipation du droit public, auquel l’administration avait été abandonnée comme un " vieil objet ", et comme le produit de cette " exception française " qui, du fait de la majesté traditionnelle de l’Etat et de ses " grands commis ", voyait reconnaître à ceux-ci un magistère, en pratique incontesté, du discours légitime sur l’Etat, ses administrations et leurs réformes.

Ce désintérêt contraste avec un monde anglo-saxon où la " Public Administration " est très prospère, de même que chez nos voisins européens, où l’étude des institutions administratives bénéficie d’un fort rayonnement, et les " academics " qui les étudient aussi — leurs anciens étudiants devenus hauts fonctionnaires les sollicitant souvent comme consultants car la porosité est plus grande qu’en France entre recherche et " milieu décisionnel central ".

Toutefois, un faisceau de facteurs convergents, où se mêlent l’essor de l’analyse des politiques publiques qui, traitant de " L’Etat en action ", l’a donné à voir comme un Gulliver empêtré d’administrations concurrentes, et les effets d’un retour de flamme " néo-institutionnaliste ", a permis la floraison récente de recherches consacrées aux mondes administratifs, en leurs formes différenciées. Au-delà de leur variété, une caractéristique modale de ces travaux est bien que, par leur formation intellectuelle, leur ancrage universitaire, leurs méthodes et leurs cadres d’analyse, ils appartiennent aux sciences sociales, et pour la plupart à la science politique, c’est-à-dire se distinguent d’une approche juridique des institutions. Ces recherches manifestent le souci commun de réinvestir en politistes/politologues le champ de l’institutionnel, en l’espèce celui des institutions administratives — quand d’autres ont opéré un mouvement similaire vers les institutions politico-constitutionnelles. Appréhender ainsi les institutions, c’est s’enraciner dans des études empiriques approfondies qui permettent de saisir " l’épaisseur " des institutions, en leur double dimension d’univers de pratiques et d’univers de sens. Les institutions étant un ordre routinier fait d’histoire objectivée, ces études s’appuient souvent sur une connaissance socio-historique. De plus, comme les institutions administratives ne sont ni abstraites ni inertes, leur étude ne se conçoit pas sans une connaissance approfondie des agents publics qui vivent dans les institutions et leur donnent vie, c’est-à-dire sans une sociologie des acteurs, ni sans des liens à l’évidence étroits avec la sociologie de l’action publique que ces acteurs, en interactions complexes avec d’autres, concourent à produire. Sans exclusive, l’étude politiste des administrations se développe ainsi, à l’articulation entre la sociologie des acteurs et des groupes, la sociologie des institutions, la sociologie du travail et la sociologie de l’action publique, comme un complément susceptible de jeter des ponts nouveaux entre ces spécialités bien établies.

Cette floraison s’inscrit dans le retour d’intérêt grandissant de notre discipline pour les processus de gouvernement (entendu comme l’ensemble des interactions gouvernantes) des sociétés contemporaines et leurs divers " styles de gouvernement ". Or ces processus sont indissociablement politiques et administratifs : l’on constate une ancienne et étroite association qui fait des gouvernants politiques et des " fonctionnaires gouvernants " des associés-rivaux dans l’entreprise de revendication d’une autorité légitime sur " la société ". Les recherches consacrées aux administrations donnent à voir cette imbrication, bien sûr différenciée en ses formes et son intensité selon les pays, les époques, les niveaux territoriaux et les secteurs, entre les sphères d’activités dites " politiques " et dites " administratives ". C’est pourquoi ces recherches font partie pleine et entière de la science politique comme science sociale des processus de gouvernement — affirmation novatrice de ce côté-ci de la Manche alors qu’elle est au Royaume-Uni une évidence partagée.

Un Groupe " Science politique comparée des administrations ", pour quoi faire ?

L’objectif du Groupe est le développement des recherches sur les institutions administratives. La méthode sera de se placer résolument sous le signe de l’ouverture interculturelle et du comparatisme européen. En effet, la littérature anglophone est riche en débats stimulants auxquels il est bon que les politistes français prennent part, tant pour ce qu’ils peuvent en retirer qu’y apporter. De plus, dans un contexte d’européanisation où les administrations nationales participent aux dynamiques bruxelloises et ont un rôle grandissant de mise en oeuvre des politiques communautaires, pratiquer l’administration comparée s’impose pour analyser les dynamiques de convergence partielle et/mais de différenciation maintenue, voire renouvelée, entre Etats.

Maints pays d’Europe ont mis en place des réformes d’autonomies régionales, de " dévolution ", de décentralisation. Le projet est de développer une comparaison " horizontale " entre les formes de structuration institutionnelle et les modes d’administration de ces entités infra-étatiques aux pouvoirs croissants. Un autre comparatisme horizontal a trait au milieu décisionnel central : les administrations étant différenciées et rivales, il importe d’interroger les ressemblances et dissemblances de leurs modes d’organisation et de fonctionnement. D’autant que le réformisme administratif des dernières décennies s’est traduit par la création et la montée en nombre, aux côtés du traditionnel département ministériel avec ses directions générales, de formes institutionnelles différentes : autorités administratives indépendantes de régulation, agences exécutives, structures de coordination interministérielle du " core executive ". Enfin, des comparaisons " verticales " exploreront, en un jeu d’échelles entre " layers of government ", les traits communs et les particularités des modes d’administration municipaux, intercommunaux, provinciaux/départementaux, " régionaux " ou équivalents, nationaux et européen communautaire.

Par le truchement du comparatisme, il s’agira d’explorer des domaines tels que :

• La sociologie des agents publics : Elle est nécessaire pour comprendre et expliquer tant la structuration des institutions publiques que les modes opératoires de l’action publique. Faire la sociologie des fonctionnaires, " hauts " et moins hauts, c’est étudier ce que leur identité, individuelle et collective, doit à leurs origines sociales, régionales, scolaires et universitaires. C’est aussi étudier les effets du statut, juridique et social, différent dont ils jouissent d’un pays et d’un secteur à l’autre, donc les effets du degré et des formes variables de leur intégration sociale aux " cercles " ou  " milieux ", sur la manière dont ils tiennent leur(s) rôle(s). Ceci requiert une grande attention aux règles et dynamiques de recrutement et de carrières, aux logiques de corps et/ou d’appartenances institutionnelles et sociales, etc. C’est encore s’attacher à la socialisation-resocialisation continue en cours de carrière par les métiers ou les rôles exercés et par l’appartenance successive à des administrations différentes, d’où résultent des effets sur les manières de penser et d’agir des intéressés.
• Un questionnement sur les cultures institutionnelles : appréhender les institutions comme instances de socialisation continue conduit à poser la question de l’existence des cultures administratives, entendues comme " cultures en action ", " systèmes solidaires de croyances et de pratiques " au sens durkheimien qui, mêlant idéalités et praxéo-logiques, peuvent être pensées comme la forme incorporée des institutions — l’institution faite corps — et la matrice d’une commune logique ordinaire d’action de ses membres. L’on souhaiterait inciter au développement d’une fine sociologie du travail administratif quotidien (rédaction des notes administratives et " dossiers-ministre ", jeux de rôles dans les réunions interministérielles, etc.), qui permette de préciser l’importance de ces cultures administratives pour éclairer certains aspects des négociations/conflits interministériels et des ajustements intersectoriels auxquels donnent lieu les programmes d’action publique.
• L’étude détaillée de l’articulation entre logiques politiques et logiques administratives dans les interactions gouvernantes : gouvernants politiques et " fonctionnaires gouvernants " sont porteurs de logiques ordinaires d’action distinctes, entretenues symboliquement comme telles, et cependant conjointes en pratique plus qu’il y paraît. L’on souhaiterait comparer les facteurs explicatifs de la variété des formes et des degrés de coupure ou, au contraire de soudure fonctionnelle de l’activité et des objectifs des élus et des hauts fonctionnaires, selon les administrations, les niveaux de gouvernement, les secteurs et les pays. Considérer ce qui se joue à ce niveau permet, par-delà le mythe de la technocratie, d’interroger la part exacte que prennent collectivement les administrateurs à la technicisation du politique et, tout uniment, à la politisation des enjeux techniques et du monde social. C’est se donner les moyens de mesurer le phénomène de " politisation fonctionnelle " croissante de l’activité des fonctionnaires, signalé par maints travaux. Ceci conduit à réinterroger la question — plus centrale dans la littérature anglophone que francophone — du pouvoir ou de l’influence des (hauts) fonctionnaires dans la gouverne des sociétés, qui relie aux réflexions centrales de la discipline sur les configurations d’acteurs dominants, les réseaux et communautés de politiques publiques, ou la gouvernance multi-acteurs et multi-niveaux, partenariale et négociée, mais dans laquelle persistent des asymétries de ressources et de " chances de puissance " entre partenaires-adversaires — celles des administratifs, ces porteurs d’institution(s) qui ont le cadre institutionnel et le temps long avec eux, n’étant de loin pas négligeables.
• Une évaluation comparative circonstanciée de la diffusion généralisée de la " nouvelle gestion publique " : le néo-managérialisme a transformé les administrations en objets à réformer. L’étude de ces réformes est un terrain très riche pour une science politique comparée des institutions publiques en action et en mouvement, attentive tant aux dynamiques de convergence, de transfert et de mimétisme institutionnel puisant dans les préceptes et recettes néo-managérialistes qu’aux modalités idiosyncrasiques selon lesquelles chaque culture administrative " locale " (nationale, sectorielle) " digère " et redifférencie ces référentiels, dispositifs et répertoires transnationaux. Les chercheurs seront invités à interroger les logiques sous-jacentes qui animent ces réformes, en particulier les luttes d’institutions autour de leur pilotage. Il s’agira aussi de prendre l’exacte mesure des transformations qu’impliquent l’agencification, les réformes des finances publiques du type de la LOLF, le recours grandissant au benchmarking et aux normes de qualité, ou encore l’administration électronique (eGovernment). La question sous-jacente est celle de savoir dans quelle mesure les institutions administratives font montre d’une adaptative plasticité tout en continuant à fonctionner comme des " machines " à fabriquer du vieux avec du neuf, c’est-à-dire parviennent à persister dans leur être.

Programme

• 11 h — 11 h 30 : présentation de problématique par Alistair Cole et Jean-Michel Eymeri-Douzans ;

• 11 h 30 — 12 h 30: Panel autour de la question " Les administrations publiques comme objet de science politique : pour quoi faire ? " présidé par Françoise Dreyfus, avec Philippe Bezes, Lionel Chaty, Vincent Dubois, Renaud Dorandeu, Bastien François, et Edward Page (sous réserve).

• 12 h 30 — 13 h : Débat avec la salle.