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Table ronde 2 : Mots et dispositifs du "gouvernement démocratique"

Table ronde organisée par :

P. Bacot, professeur de Science politique à l’Institut d’études politiques de Lyon paul.bacot@univ-lyon2.fr

G. Pollet, professeur de Science politique à l’Institut d’études politiques de Lyon

Ce projet de table ronde est fondé sur un pari : la possibilité de traiter de la " question démocratique " indépendamment d’une posture normative. Il ne s’agira donc pas ici de s’interroger sur ce que serait la vraie ou la bonne " démocratie ", mais bien plutôt, d’une part, de voir comment des mots sont utilisés dans des stratégies de distinction tendant à opposer des systèmes de gouvernement les uns aux autres, et d’autre part, de vérifier si les labellisations démocratiques renvoient à des pratiques et des dispositifs spécifiques empiriquement observables tant chez les gouvernants que chez les gouvernés (Does polity matter ?, en quelque sorte). Ce double questionnement s’applique à la période contemporaine, marquée par une spectaculaire mais résistible généralisation de la référence à une " démocratie " dont le contenu n’a cessé d’évoluer et de constituer un enjeu de luttes. Si les mots servent à exprimer et à façonner tant les actions que leurs représentations, leur étude peut constituer une entrée privilégiée pour une science politique voulant revisiter la démocratie. Ils peuvent être pensés comme participant de dispositifs aux formes multiples associés à la référence au " gouvernement démocratique ".

Les travaux sur lesquels un tel programme de travail peut faire fond sont évidemment légion, notamment dans la littérature de politique comparée et de transitologie ou dans celle inspirée de la lexicologie politique. Les récents développements de la sociologie des mobilisations, comme les fructueuses rencontres entre la tradition de la sociologie politique et l'analyse de l'action publique, ou encore entre sociologie et philosophie, pourront aussi nourrir problématiques et hypothèses.

Les communications attendues peuvent relever de différentes spécialités de la discipline, mais on privilégiera celles qui s'appuyent sur un travail empirique original portant sur un terrain ou un corpus précis et circonscrit. La dimension comparative sera encouragée.

Cette table ronde pourra se décliner en quatre temps.

1. Penser la démocratie : les nouvelles figures des théories démocratiques

Comment la notion de démocratie sert-elle à caractériser, voire à justifier, certains types de réalités politiques ? Quels sont les mots, les arguments, les références qui nourrissent le débat actuel sur la spécificité d'une forme démocratique du gouvernement d'un pays, d'une organisation, d'une collectivité ?

2. Gouverner en démocratie : entre action publique et action politique

L'observation concrète des processus d'action publique et de mobilisations politiques met-elle en lumière une spécificité démocratique, que ce soit dans l'action ou dans le discours sur l'action ? On peut notamment interroger les formes de justification démocratique des dispositifs et techniques de représentation, de consultation, de délibération ou encore d'évaluation.

3. Evolutions, transitions et importations de la démocratie : au nord et au sud de la Méditerranée

Parce que l'Europe rassemble nombre de références historiques et de modèles pratiques de démocratie, et que de l'autre côté de la Méditerranée semble se maintenir la principale zone de résistance à l'extension de ces modèles, ces deux aires et l'ensemble qu'elles constituent peuvent fournir un terrain privilégié pour des regards croisés sur les évolutions et les importations en la matière.

4. Mondialisation et démocratisation : la démocratie façonnée par la globalisation, la globalisation façonnée par la démocratie

La démocratie, telle qu'on la décrit et telle qu'on la pratique, connaît-elle de substantiels changements en devenant la référence de pays de plus en plus nombreux par le monde ? Symétriquement, la globalisation sous toutes ses formes produit-elle au niveau des Etats, des collectivités subnationales ou encore des organisations de diverses natures, des inflexions des dispositifs démocratiques et des discours qui s'y rapportent ?

Table ronde 4 : Les régimes politiques revisités : analyse comparative des recompositions des rapports politics/policies

Table ronde organisée par :

Gilles Massardier avec la collaboration de Michel Camau, Myriam Catusse, Olivier Dabène, Jean-Pierre Gaudin, Elizabeth Picard, Daniel-Louis Seiler, Christophe Traini (membres du Centre de Science Politique Comparée, IEP d’Aix-en-Provence).

Cette table ronde se donne un double objectif :

- D’une part, Il s’agit d’observer les recompositions des rapports qu’entretiennent, selon la dichotomie classique, les règles d’accès et de maintien au gouvernement (politics) et les formes de la production et de la distribution des biens collectifs (policies).

- D’autre part, ce débat conduira à discuter, grâce à la démarche comparative, les critères d’une éventuelle redéfinition des régimes politiques, en interrogeant à nouveau les critères des frontières séparant démocraties et autoritarismes.

I. Comparer les régimes politiques à partir de l’hypothèse des recompositions du rapport politics/policies

Cette table ronde souhaite tester l’hypothèse d’une redéfinition de la démarcation entre politics et policies dans l’ensemble des régimes politiques qui amènerait un brouillage de la distinction analytique classique entre " démocraties " et " autoritarismes ". Pour ce faire, l’objectif est ici d’user de la méthode de la comparaison internationale.

1. Politics/policies : l’hypothèse d’une recomposition

Le rapport Politics/policies  a été pensé essentiellement de deux manières. D’une part, un comme une ordonnancement hiérarchique qui envisage l’action de produire des biens collectifs, dans une société, et comme le résultat de l’action de gouvernants légitimés par l’élection (avec les deux schémas classiques : systémique input/output ; échange vote contre redistribution de bien publics sur le marché électoral). D’autre part, le rapport Politics/policies a été analysé comme un ordonnancement pactisé qui envisage l’action de produire des politiques publiques comme le résultat d’ententes entre des groupes sectoriels et/ou sociaux et les gouvernants (avec les deux schémas là encore classiques : les modèles socio-historiquement situés du néo-corporatistes, de l’oligarchie ou du pluralisme ; le modèle autoritaire de l’échange entre élites politiques et " coalitions " de soutien ou des " factions " alternatives dans des pays en voie d’ " approfondissement " de leur industrialisation ou internationalisation).

Or, l’intérêt de revenir sur le rapport politics/policies, se trouverait relancé par des recompositions qui toucheraient l’ensemble des pays et des régimes :

- Du côté politics, si la norme démocratique traditionnelle (légitimité électorale et représentative, séparation des pouvoirs) est partagée comme modes d’accès au politique et d’exercice du pouvoir légitimes, il semble qu’elle soit concurrencée par d’autres formes, plus participatives et/ou revendicatives (mobilisations, participation, concertation), et/ou basées sur une légitimité experte (légitimation par la connaissance) parfois importée. De leur côté, les régimes autoritaires paraissent eux aussi contraints de composer avec ces légitimités émergentes. Quel que soit le régime donc, la mise en concurrence des gouvernants issus des canaux traditionnellement légitimes (légitimité des éligibles ou des cooptés selon les pays) avec d’autres types de légitimités est balbutiante mais réelle.

- Du côté policies, les analystes ont repéré des recompositions qui affectent directement les conceptions, là encore classiques, des politiques publiques, dont on citera ici les plus reconnues : interventions de plus en plus prégnantes des niveaux supra nationaux (régionaux, internationaux) et transnationaux ; entrisme des " publics " (et non plus " cibles ") multiples dans le processus décisionnel (mobilisations, militance experte, réseaux…) avec le renforcement de pratiques participatives  ; territorialisation des dynamiques de fabrication des politiques publiques ; émergence de " gouvernements intermédiaires " sous forme de " réseaux " et autres systèmes d’action élitistes et cloturés ; repositionnement parallèle des Etats face à ces multiples processus et acteurs dans le sens d’une posture plus accompagnatrice de la " tyrannie des processus " de fabrication des dispositifs de politiques publiques.

Ainsi, la comparaison des recompositions politics/policies nous amènerait à reconsidérer la distinction analytique classique entre " démocraties " et " autoritarismes ".

Les analyses en terme de transition démocratique ou de " démocratie d’ailleurs " (Jaffrelot, 2000) s’affairent autour de régimes qui n’appartiennent pas au carré des " inventeurs " du régime démocratique. Or, ces pionniers ne sont-ils pas non plus exempts, aujourd’hui, d’une réinvention à travers le développement de modes de participation, par essence non représentatifs, aux décisions et au débat public qui revisiteraient le rapport politics/policies ? En ce sens, face à ses transformations on peut se poser la question de savoir si les démocraties historiques sont plus " avancées " par rapport aux pays nouvellement démocratiques ou par rapport aux pays autoritaires. En insistant sur des canaux parallèles de définition de la chose publique ou sur des modalités d’arrangement et de fabrication de normes parallèles ou conjointes aux formes autoritaires et démocratiques traditionnelles, cette table ronde voudrait éprouver la comparaison des processus à l’œuvre, maintenant, ici et ailleurs, de redéfinition de ce qui était considéré comme des classiques de la définition des ordres politiques contemporains.

II. Quatre entrées thématiques pour analyser les recompositions du rapport Politics/policies

D’une part, les formes de légitimation classiques des différents régimes politiques vivraient, de manière concomitante, une confrontation avec des espaces élargis et concurrentiels d’interactions (multi-niveaux, compétences expertes et/ou participatives). D’autre part, les régimes démocratiques et autoritaires seraient en phase de recyclage de leurs contradictions constitutives puisque, d’un côté, les polyarchies démocratiques se retrouveraient aujourd’hui aux prises avec des coalitions de plus en plus élitistes et non représentatives et, d’un autre côté, les autoritarismes élitistes gèreraient des ouvertures pluralistes.

1. Légitimation et interactions multi-niveaux

Les normes internationales diffèrent des normes de politiques publiques classiques dans la mesure où, d’une part, leur processus de fabrication et leurs usages s’incrustent dans la structure multi-niveaux de fabrication des politiques publiques (de la définition la plus intergouvernementale classique au bricolage territorialisé le plus négocié de leurs usages par les acteurs qui les mettent en oeuvre), et où, d’autre part, elles placent en porte à faux les gouvernants nationaux qui doivent réinventer une posture face à des normes dont ils ne possèdent plus le monopole de fabrication.

Le renforcement des niveaux international et/ou supra-national engage inévitablement une discussion sur la question de savoir si les territoires nationaux, traditionnellement désignés comme récepteurs des politiques publiques, et leurs entreprises de domination légitimes qui se voyaient reconnaître l’attribut d’autorités publiques productrices de ces politiques, disposent encore des " marges de manœuvre " et des ressources pour s’imposer dans le jeu concurrentiel de la définition de la chose publique.

Faut-il pencher pour une interprétation unilatérale allant dans le sens de la disparition des jeux politiques nationaux (politics) et des " capacités à résoudre les problèmes " des gouvernements nationaux (policies) (Scharpf, 2000) ? Faut-il plutôt évoquer un repositionnement de ces entreprises de domination, de leur mode d’intervention et de leurs ressources traditionnelles, face à la nouvelle donne (Roitman, 1999 ; Henry, Springborg, 2001) ? Ou bien encore, faut-il plaider pour la persistance, voir le renforcement des " avantages institutionnels " de chacun des Etats face à l’internationalisation en invoquant la " variété " des modes d’acclimatation à la " globalisation " (Hall, Soskice, 2001).

Pour répondre à ces questions, on ne peut certainement pas se satisfaire d’une approche top/down des rapports entre les niveaux d’action publique (infra-national/national/supra-national/international). A côté des analyses de type relations internationales et dans la lignée des travaux portant sur l’interaction entre internationalization et domestic politics (Keohane, Milner, 1996), il convient notamment de s’intéresser à deux phénomènes susceptibles d’éclairer les recompositions : pas seulement les postures nouvelles des acteurs étatiques dans cet enchevêtrement d’interactions multi-niveaux (Loughlin, 2004 ; Hassentaufel, Hennion-Moreau, 2003), mais aussi les bricolages territorialisés des politiques publiques régies par les niveaux internationaux et/ou supra-nationaux.

Qu’il s’agisse du droit international qui régit les échanges commerciaux mondiaux ou des politiques environnementales par exemple, ou de la jurisprudence des différentes Cours (internationales, européenne), des analyses comparées minutieuses devraient permettre d’observer les différentiels de leur traduction et de leur mise en œuvre hétéroclites selon les régimes et les sociétés qui les importent.

2. Légitimation et pratiques participatives

La séparation des pouvoirs canonique ne tient pas compte de l’arrivée de pouvoirs non issus de l’Etat de droit ni du système électif. Le pan électif des démocraties a aujourd’hui à faire à un autre pan, impensé : l’intervention grandissante d’acteurs, nombreux et non élus, dans les choix collectifs par l’intermédiaire de pratiques participatives plus ou moins instituées.

Le constat de la participation n’est pas un phénomène nouveau comme le montrent les travaux socio-historiques sur la fabrication des politiques publiques (Laborier, Trom, 2003). Cependant, il semble s’amplifier dans de nombreux pays (Mitra, 1992 ; Albo, Langile, Panitch, 1993 ; Avritzer, 2002), même s’il ne faut pas céder à la normativité tant ce discours retourne souvent de la mythologie démocratique directe comme le montrent des études récentes (Jouve, Booth, 2004). Si bien qu’il conviendrait d’investiguer prudemment sur le phénomène de contournement des gouvernants et de leur légitimation classiques par ces formes d’entrée des " publics " sur la scène des politiques publiques dans les différents types de régimes.

L’analyse des politiques publiques montre que la phase de mobilisation des acteurs collectifs est une séquence décisive de leur élaboration (Setbon, 1993 ; Laville, 2001 ; Hermet, 2000). Certaines politiques publiques qualifiées de " nouvelles ", s’institutionnalisent en même temps que les acteurs collectifs (associations…) trouvent place, certes difficilement, dans le paysage recomposé de l’action publique : économie solidaire, tiers secteur, lutte contre la faim, aménagement urbain, gestion des risques naturels, environnementaux ou de santé… Quels que soient les régimes concernés, il faut donc s’interroger sur ces processus concomitants d’institutionnalisation de ces politiques publiques, d’institutionnalisation de ces collectifs dans l’action publique, et d’interactions parallèles avec les gouvernants. Entre autonomie d’action et dépendance par rapport aux gouvernants, les pratiques participatives s’intercalent dans la relation traditionnelle entre l’électeur et le gouvernant ou entre les coalitions et les élites gouvernantes.

La comparaison, territoire par territoire, des différents types de participation à l’élaboration des politiques publiques dans les différents régimes, permettrait d’y voir plus clair dans l’hétérogénéité des causes et des effets de leur émergence selon les régimes et sociétés considérées.

3. Légitimation et compétences expertes

Parmi les acteurs " nouveaux " des politiques publiques, disposant d’une légitimité spécifique, mais réelle, dans le processus de fabrication des politiques publiques, se trouvent les experts (qu’ils soient scientifiques ou autres), figures originales dans l’action politique, dont la légitimité repose sur leur connaissance " de second ordre ". Cette figure est multi-faciale et cache en fait une multitude de professionalismes, de connaissances, de légitimités et de pratiques : expert scientifique, expert-militant, praticien-expert, consultant, expert international… Leurs modes d’intervention peuvent-être liés au marché de l’expertise et/ou lié à des " communautés épistémiques " dont les analystes ont montré la redoutable efficacité (d’autant plus lorsqu’elles sont transnationales) dans la mesure où elle sont vendeuses de " prêt à agir " aux gouvernements. Il convient donc de s’interroger : premièrement sur le rôle réel des experts et des agences de savoir (observatoires, think tanks, comitologie, marché de la consultance…) dans le processus de fabrication des politiques publiques, autrement dit sur les rapports de coopération/concurrence entretenus avec les gouvernants issus des filières traditionnelles ; deuxièmement, sur les passerelles existantes entre légitimité experte et les formes de légitimité classiques (élective, militaire, néo-patrimoniale ou autres types de leadership) ; troisièmement, sur la concurrence entre la parole légitime des experts et celle des gouvernants dans les espaces publics ou " forum " de politiques publiques, que ces derniers soient, selon les régimes, constitués ou naissants.

4. les coalitions comme forme de gouvernement " démocratique " et " autoritaire "

Dans les régimes estampillés " autoritaires ", les coalitions (Collier, 1979) et les " fractions " (Bayart, 1989) se verraient maintenant concurrencées par des pratiques de participation et par l’entrée de nouveaux acteurs dans la définition et la mise en œuvre des politiques publiques. Si l’on s’est interrogé, par le passé, sur les rapports de causalité entre les transformations des coalitions de soutien aux régimes autoritaire, la nature de ces régimes et le contenu des politiques publiques, il conviendrait aujourd’hui de poursuivre cette réflexion en y intégrant les constats sur la transformation des rapports politics/policies. Les observations sur les régimes autoritaires montrent combien d’un côté, les relations entre les élites du pouvoir et les coalitions sociales qui les soutiennent sont le plus souvent liées à une cooptation aléatoire de la part des élites du régime et, d’un autre côté, combien les politiques publiques étaient liées à la nécessité pour ces gouvernants de faire corps avec leurs soutiens (Collier, 1979). Or, l’autonomisation d’espaces de discussion parallèles et d’acteurs non cooptés mais porteurs de " raisons pour agir " ainsi que d’une forme de légitimité parallèle à la coalition en place, demande à l’analyste de compléter ou au moins de tester à nouveau le schéma d’analyse classiquement appliqué à ces régimes.

Ces contestations et propositions semblent promouvoir l’idée que les approches en terme de " pluralisme limité " et de " gouvernement illimité " dans le temps ne définiraient plus autant ces régimes (Linz, 1964, 2002).

Il est par ailleurs frappant de voir que les travaux actuels sur l’action publique dans les pays estampillés " démocratiques " s’orientent à leur tour, depuis quelques années, vers l’analyse de coalitions relativement closes et élitistes (dans la lignée des analyses en terme de réseaux par exemple) qui, certes dans un contexte particulièrement pluraliste et concurrentiel, contribuent à la redéfinition des rapports politics/policies, et par-là même, à celle de ces régimes politiques. Les politiques publiques prendraient alors forme dans des " gouvernements intermédiaires " au profil particulièrement élitiste, qui plus est échappant à tout contrôle représentatif, qui rapprocheraient ainsi certaines policies dans les " démocraties classiques " des formes autoritaires du politics.

Dans un tel contexte, il faudrait questionner le gap qui serait grandissant entre, d’un côté, la " politique électorale " de la démocratie représentative (définition de programmes d’action et d’enjeux électoraux, conquête électorale des positions de pouvoir) et, d’autre part, la " politique des problèmes " (pour résumer, la négociation des dispositifs de politiques publiques entre les acteurs multiples - " publics ", réseaux, " gouvernements intermédiaires ", procédures participatives…) où les gouvernants élus ne maîtrisent alors plus le destin de leurs engagements (Leca, 1995).

Plusieurs pistes mériteraient alors approfondissement : le premier exemple de piste est la fabrication et le fonctionnement interne des réseaux et de leur hiérarchie interne, réseaux où circulent des ressources à la fois issues de la légitimité électorale —accès aux lieux de décision et de pouvoir de la démocratie représentative…-, et de celles des secteurs sociaux concernés — expertise, représentativité d’un groupe ou d’un " problème ", capital social accumulé dans un secteur… ; deuxième exemple, la fabrication de figures particulières des politiques publiques que sont les " passeurs " qui assurent les connections entre politics et policies (quels sont leurs parcours, quelles sont leurs ressources, quelles sont les organisations les plus " efficaces " dans ce type de travail social ?) ; le troisième exemple de piste d’analyse est le travail des élus pris au quotidien entre politics et policies : mode de gestion du long terme, mode d’articulation entre clientèle électorale et définition post-électorale des actions publiques, mode de gestion des contradictions entre posture de l’élu mandaté et posture de l’élu récepteur de doléances ou négociateur au quotidien de compromis sur les dispositifs de politiques publiques.

                                        III. Calibrage des propositions de contribution

Sur le fonds, cette table ronde souhaite mettre en valeur des contributions à la fois empiriques et comparatives. Aussi, selon cet objectif, les monographies qui ne reposent pas sur une démarche comparative revêtent un intérêt secondaire.

Sur la forme, les propositions de contribution ne devront pas dépasser quatre à cinq pages (environ 2000 mots).

Les propositions devront parvenir aux deux adresses suivantes avant le 15 décembre :

michel.camau@iep-aix.fr ; gillesmassardier@yahoo.fr

Repères bilbiographiques

Albo G., Langile D., Panitch L., A different Kind of State ? Popular Power and Democratic Administration, Oxford University Press, 1993 - Avritzer L., Democracy and the Public Space in Latin America, Princeton University Press, 2002 - Barthélémy M., Associations : un nouvelle âge de la participation ?, Presses de Sciences Po, 2000 - Bayart J-F., L’Etat en Afrique, Fayard, 1989 - Collier D. (ed.), The new Authoritarism in Latin America, Princeton Univesity Press, 1979 - Jaffrelot C. (dir.), Démocraties d’ailleurs, Kathala-CERI, 2000 - Jouve B., Booth P. (dir.), Démocraties métropolitaines. Transformation de l’Etat et politiques urbaines au Canada, en France et en Grande Bretagne, Presses de l’Université du Québec, 2004 - Hall P., Soskice D. (eds), Varieties of Capitalism. The New Industrial Fondation of Comparative Advantage, Oxford University Press, 2001 - Hassenteufel P., Hennion-Moreau S., Concurrence et protection sociale en Europe, PUR, 2003 - Hermet G., Culture et développement, Presses de Sciences Po, 2000 - Keohane R.O., Milner H., Internationalization and Domestic Politics, Cambridge University Press, 1996 - Laborier P., Trom D, Historicités de l’action publique, PUF, CURAPP, 2003. - Laville J-L., " Les raisons d’être des associations ", dans Revue du Mauss, " Association, démocratie et société civile ", La découverte, 2001 - Leca J., " La ‘gouvernance’ de la France sous la Vème République. Une perspective de sociologie comparative ", dans D’Arcy F., Rouban L., De la Vème République à l’Europe, Presses de Sciences Po, 1996, pp. 329-365 - Linz J., " An Authoritarism Regime : Spain ", dans Allard E. et Alii, Cleavages, Ideology and Party Systems, The Academic Bookstore, 1964, pp. 291-341 - Linz J., " Les contraintes temporelles de la démocratie ", dans Santiso J. (dir.), A la recherche de la démocratie, Karthala-CERI, 2002, pp. 13-41 - Loughlin J. (ed.), Subnational Democracy in the European Union. Challenges and Opportunities, Oxford University Press, 2004 - Henry C.M, Springborg R., Globalization and the Politics of Development in the Middle East, Cambridge University Press, 2001 - Mitra S.K., Power, Protest and Participation. Local Elites and the Politics of Development in India, Routledge, 1992 - Quermonne J.L., Les régimes politiques occidentaux, seuil, 1994 - Roitman J., " Le pouvoir n’est pas souverain. Nouvelles autorités régulatrices et transformation de l’Etat dans le bassin du lac Tchad ", dans Hibou B. (dir.), La privatisation des Etats, Karthala-CERI, 1999, pp. 163-196 - Scharpf F., Gouverner l’Europe, Presses de Sciences Po, 2000 - Setbon M., Pouvoirs contre SIDA. De la transfusion sanguine au dépistage : décisions pratiques en France, Grande-Bretagne et Suède, Seuil, 1993